Marzenia stały się rzeczywistością!
Czy potrafimy dziś docenić osiągnięcia polskich samorządów?

Profesor Jerzy Regulski jest jednym z inicjatorów i twórców ustroju samorządu terytorialnego i wybitnym znawcą problematyki samorządności. Współ-przewodniczył Zespołowi ds. Samorządu Terytorialnego podczas rozmów Okrągłego Stołu w 1989 r. W latach 1989-91 kierował pracami parlamentarnymi nad pakietem reformy samorządowej, by następnie, jako Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Samorządu, koordynować wprowadzanie jej w życie. W latach 1992-1997 był Ambasadorem i Stałym Przedstawicielem RP przy Radzie Europy w Strasburgu. Przewodniczył także Radzie ds. Reform Ustrojowych Państwa przy Prezesie Rady Ministrów. Prof. Regulski jest również założycielem Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej i pełni funkcję jej Prezesa. Poprosiliśmy Pana Profesora o rozmowę na kilka dni przed wyborami.

Jak Pan wspomina tamte lata, gdy rodziły się założenia polskiej samorządowości?

Wiedziałem, że zmiany są konieczne, a ich wprowadzenie nie będzie łatwe. Oprócz zmiany prawa trzeba było wprowadzić w życie regulacje prawne, wpłynąć na ludzką mentalność i uruchomić program społecznych przekształceń, aby ludzie wiedzieli, na czym reforma polega.
W tym roku mija 25 lat od czasu, gdy powstały pierwsze założenia reformy dotyczącej samorządów. Kiedy w 1981 r. z grupą przyjaciół zastanawialiśmy się, co w Polsce można zrobić w ramach naprawy Rzeczypospolitej, doszliśmy do wniosku, że kluczową sprawą jest zbudowanie na szczeblu lokalnym instytucji zdolnej do własnej polityki rozwoju. Dawniej administracja rządowa, podlegająca centrali nie była zdolna do podejmowania własnych inicjatyw, nie posiadała nawet żadnych narzędzi w tym celu. Pracowaliśmy nad założeniami ustrojowymi 8 lat - w sytuacji beznadziejnej, kiedy ludzie śmiali się z nas, mówiąc, że zajmujemy się sprawami, które nigdy w Polsce nie zostaną zrealizowane. Dzięki tej pracy, gdy zaistniała szansa na zmiany, mieliśmy gotowy program. Przystąpiliśmy z nim do Okrągłego Stołu i podpisaliśmy protokół rozbieżności. Ówczesna władza chciała zmian kosmetycznych, a my postanowiliśmy zmienić cały ustrój!
Po wyborach 1989 r. powstała szansa na realizację naszych marzeń, podjęliśmy inicjatywę w Senacie. Kiedy Tadeusz Mazowiecki został premierem, powiedział do mnie - chciałeś demokracji lokalnej, to ją teraz zrób...

-To ogromne zadanie, nie obawiał się Pan jego rozpoczęcia?

Dzięki wieloletniej pracy byliśmy zdolni do przeprowadzenia zmian ustawowych w ciągu kilku miesięcy, dokładnie wiedzieliśmy, czego chcemy. 1 X 1989 r. objąłem funkcję w rządzie. Z początkiem stycznia następnego roku Senat uchwalił projekt ustawy i w marcu zatwierdził go Sejm.
Senat był inicjatorem ustaw ustrojowych, a w moim biurze opracowano przepisy wdrożeniowe, m.in. dotyczące komunalizacji mienia. Trzeba pamiętać, że była to pierwsza operacja quazi-prywatyzacyjna, w której przełamano monopol własności państwowej. Wówczas nadano gminom osobowość prawną i prawo posiadania własności. Mogły od tej chwili zaciągać kredyty i bronić swoich interesów przed sądami. Być może już dziś wiele osób zapomniało, że dawniej w gminach nie było żadnej samodzielności i prawa decyzji. Gminy nie miały własnego budżetu, mogły tylko liczyć na dotacje z budżetu państwa, przeznaczone na określone zadania. Wówczas Sejm decydował o tym, w której gminie budować drogę.

Od tamtego czasu minęła cała epoka, choć w sumie niewiele lat...

To prawda, dokonała się wielka zmiana, która spowodowała, że gminy spełniły ogromną rolę w rozwoju cywilizacyjnym kraju i w rozbudowie infrastruktury. Obecnie samorząd stał się integralną częścią systemu państwa. Trudno dziś sobie wyobrazić co by było bez samorządów terytorialnych. Dokonaliśmy wspólnie ogromnego skoku naprzód. Polska w zakresie decentralizacji państwa i zmian ustrojowych była i jest liderem wśród państw postkomunistycznych. Nigdzie nie wprowadzono tak szerokiej reformy, bo nikt właściwie nie był przygotowany do zmian ustrojowych. I tak nasza utopijna wiara, a może nawet młodzieńcza naiwność, stała się przewidywaniem przyszłości i w konsekwencji stworzyła realny świat, w którym dziś żyjemy.

Świat jednak ciągle biegnie naprzód, realia się zmieniają, rosną również oczekiwania społeczeństwa.

Gminy osiągnęły sukces i stały się elementem ustroju państwa. Ale jak wiadomo, ustrój musi odpowiadać warunkom: gospodarczym, społecznym, technologicznym itp. Musi zatem ewoluować, dostosowując się do potrzeb. Wymaga niezbędnych korekt i usunięcia błędów. Niestety, muszę stwierdzić, że w tym zakresie następne rządy zajęte były bardziej walką polityczną niż analizą koniecznych zmian.
Powstały zaległości, które mogą denerwować społeczeństwo i powodować utratę zaufania do władzy. A jeśli samorząd nie ma oparcia w ludziach, jego istnienie traci sens. Samorząd bowiem jest "rządzeniem się samemu" społeczności lokalnej.
Jednym z podstawowych zagrożeń jest upartyjnienie samorządów. Źle się dzieje, gdy interes partii ogólnokrajowej wchodzi w sprawy lokalne, przy czym w większości przypadków programy partyjne nie przekładają się wcale na programy rozwoju poszczególnych gmin. Są to zupełnie inne sfery.

Co Pan Profesor sądzi o bezpośrednich wyborach wójtów i burmistrzów?

Jest to dobry krok, ale zmienia wewnętrzny ustrój władzy gminy. Przed laty nie skorygowano go odpowiednią ustawą. W rezultacie zapis mówiący o tym, że kierunki pracy wójta wyznacza rada, jest mylący, ponieważ rada nie ma żadnych środków na to, aby go wyegzekwować. Sytuacja wójtów i rad została ustawiona konfliktogennie - jeśli się dobrze rozumieją i współpracują, to prawo nie jest im do niczego potrzebne - działają razem. Jeśli jednak w gminie pojawia się wójt, który Ąle działa, następuje konflikt, a prawo go jeszcze pogłębia nie dając żadnego rozwiązania. To trzeba wyjaśnić i skorygować. Wójt wybierany w wyborach bezpośrednich jest lokalnym, wiodącym politykiem, powinien razem z radą wyznaczać kierunki rozwoju gminy, ale jednocześnie jako polityk powinien mieć ograniczone prawo do podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Każdy z nas, jako obywatel, chce przecież zależeć od prawa, a nie od światopoglądu.
W tej chwili wójtowie mają w niektórych sprawach dużo władzy - zarządzają całym majątkiem, angażują personel, który mogą również zwolnić, jednocześnie kontrola społeczna nad nimi, podobnie jak kontrola rad, jest znikoma. Mamy tu przypadek "absolutyzmu oświeconego". Jeżeli wójt jest dobrym człowiekiem, to wszystko działa bardzo dobrze, ale gdy w efekcie wyborów zastąpi go ktoś nieodpowiedni - może zaszkodzić gminie.

Czasami słyszymy w mediach o sprawach kryminalnych, gdzie burmistrzowie po aresztowaniu rządzą zza krat.

To również trzeba uregulować. W jednej z gmin zdarzyło się, że zamknięto burmistrza i jego zastępcę. Doszło do prawdziwego paraliżu lokalnej władzy, ponieważ sekretarz gminy został bez prawa podpisu. To wszystko wymaga odpowiednich rozwiązań prawnych i nie jest przecież sprawą trudną. Należy wyraĄnie podzielić funkcje i ustalić kompetencje, demokracja polega na tym, że tworzy się właściwy podział władzy.

Czy zdaniem Pana Profesora mamy obecnie właściwą relację pomiędzy samorządami gmin i powiatów?

W naszej tradycji utrwaliło się myślenie hierarchiczne, starosta jest postrzegany jako przełożony wójta, w taki sposób odbiera się to szczególnie na terenach wiejskich. Tymczasem gminy i powiat - łącznie stanowią władze lokalne, odpowiedzialne za zaspokajanie podstawowych potrzeb człowieka. Istnieje pomiędzy nimi konstytucyjna zasada pomocniczości, mówiąca o tym, że instytucja wyższego szczebla powinna służyć pomocą instytucji niższej i wykonywać to, czego w tym wypadku gmina sama wykonać nie może. Jednak popełniono tutaj błąd ustawowy wprowadzając ustrój powiatu na zasadzie analogicznej do gmin. Z punktu widzenia społecznego trudno jest się identyfikować z kilkoma związkami, jednostką podstawową jest jednak gmina.
Zarówno gmina, jak i powiat wg ustawy są związkami mieszkańców. Należy poważnie zastanowić się nad relacją władz obu tych samorządów. W moim przekonaniu rady powiatów nie powinny, przynajmniej w części, pochodzić z wyboru bezpośredniego, a powinni w nich zasiadać przedstawiciele poszczególnych gmin, którzy wspólnie określaliby zakres spraw do realizacji. Oczywiście można tu dyskutować, czy rada powiatu powinna być złożona z wójtów, czy też może rady gmin powinny delegować do niej określone osoby. Powiaty jednak należy silniej związać z gminami. Gmina jest tu jednostką podstawową, władze powiatowe powinny natomiast pochodzić z wyborów bezpośrednich.

Kilka lat temu przekazano powiatom część wcześniejszych uprawnień gmin, realizowanych w ramach upoważnień, np. pozwolenia na budowę, sprawy geodezji...

Podział władzy wymaga ostrożności. Jeśli gmina zatwierdza plan zagospodarowania przestrzennego, trzeba zastanowić się, czy ta sama instytucja powinna dawać pozwolenia na budowę. A może to właśnie trzeba rozdzielić i kontrolować? Taki układ jest na pewno bardziej przejrzysty. Nie powinno się łączyć wszystkich uprawnień w jednym miejscu. Sprawa planowania przestrzennego i gospodarki terenami jest w Polsce całkowicie zaniedbana, z reguły wszystko jest uznaniowe, a wiadomo, że gdy jeden człowiek otrzymuje zbyt dużo władzy, wówczas jest to jest niebezpieczne.

W naszej gminie jest zupełnie inaczej. Od lat mamy opracowane plany zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich terenów.

- To doskonale. Tak właśnie powinno być, nie można przecież robić planu dla jednej działki, bo to jest oczywistą bzdurą. Niestety praktykuje się takie działania w naszym kraju. Uczciwy inwestor potrzebuje stabilności i musi wiedzieć, jaka jest koncepcja rozwoju danych terenów.

Jakie jeszcze rozwiązania wymagają zmian Pana zdaniem?

Uregulowania wymaga jeszcze sprawa relacji pomiędzy marszałkiem a wojewodą. W założeniu projektu wojewoda miał być urzędnikiem, pilnującym aby wszelka działalność na terenie władz lokalnych nie była sprzeczna z prawem i polityką rozwoju państwa. Braliśmy przykład z Francji, gdzie na szczeblu departamentu mamy również podwójną administrację państwową i samorządową. Prefekt, czyli przedstawiciel państwa jest urzędnikiem pochodzącym z korpusu zawodowych prefektów, nie wolno mu pracować dłużej niż 2 lata w danym rejonie, aby nie wchodził w żadne lokalne układy. Jego rolą jest realizacja polityki państwa.
U nas tymczasem wojewodowie są lokalnymi działaczami politycznymi, a powinni interweniować w gminach jedynie w sytuacjach kryzysowych. Ta sprawa wymaga spokojnej debaty, nie można zmian wprowadzać zbyt gwałtownie, tak jak to miało miejsce w przypadku sprawy blokowania list, która może przynieść więcej szkody niż pożytku. Już dziś wskutek tych działań zarejestrowano w Polsce 4 razy mniej komitetów wyborczych niż przy poprzednich wyborach. Ludzie nie wierzą w sens angażowania się, nie mają zaufania do władzy. Na co dzień widzimy w telewizji, jak zachowują się politycy. Epitety w stylu: warchoł, kłamca czy cham powodują w odbiorze społecznym spadek zaufania do władzy. W samorządach ludzie chcą pracować dla wspólnego dobra, a upartyjnienie i brak wiary w rzetelność polityków, który niestety idzie od góry, wywołują w efekcie brak wiary w sens angażowania się w życie społeczne.

Niektórzy twierdzą, że jedyne, co się udało po przekształceniach ustrojowych, to właśnie samorządy...

Samorządy stały się trwałym elementem ustroju kraju. Jeśli nie działają tak dobrze, jakbyśmy chcieli, to trzeba system korygować, ale nie niszczyć. A przenoszenie sporów partyjnych na poziom lokalny właśnie tym grozi. Kogo w terenie obchodzi zawartość tzw. szafy Lesiaka? To sprawa historyków i prokuratorów. Sam spędziłem rok w ciężkim więzieniu (w 1945-46 r.). I to dla mnie jest już prehistoria. Na co dzień jednak ważna jest realizacja żywotnych spraw dotyczących dnia dzisiejszego danej społeczności.

Czy interweniował Pan Profesor na forum parlamentarnym przeciwko tym niekorzystnym zmianom?

Pisałem ekspertyzy sejmowe na różne tematy, między innymi na temat blokowania list. Jestem tego przeciwnikiem. Wprowadzanie zmian w ostatniej chwili narusza zaufanie społeczne do władzy.

Przed miesiącem nasz samorząd otrzymał od Pana Profesora i przedstawicieli Gazety Wyborczej wyróżnienie za podjęcie dodatkowych zadań w kolejnej edycji akcji "Przejrzysta Polska".

Gratuluję babickiemu samorządowi tego wyróżnienia. Jest ono niezwykle ważne, ponieważ samorząd jako system potwierdził, że spełnia istotny warunek uprawniający go do sprawowania władzy.
Lokalny samorząd ma sens wtedy, gdy ludzie chcą się rządzić sami. Aby wyrazili taką wolę, muszą mieć zaufanie do swoich władz, a to rodzi się wówczas, gdy działają one w sposób przejrzysty i zrozumiały dla społeczności. Otrzymanie certyfikatu "Przejrzystej Polski" i udział w kolejnej edycji tej akcji, zakończony wyróżnieniem, jest dużym osiągnięciem. W Polsce zrealizowało go około 130 samorządów (a jest ich w sumie blisko 2500). Mam nadzieję, że Wasz udział w akcji przyczyni się do zwiększenia zaufania do lokalnych władz. Zdaję sobie sprawę, że była to ogromna praca i wymagała wysiłku opracowania odpowiednich procedur. Jest to tym większy sukces Gminy. Mam nadzieję, że wkrótce dla samorządów, które mają podobne osiągnięcia, powstanie "Klub Przejrzystych" - jako tych, którzy są liderami w tej dziedzinie i mogą być przykładem dla innych.

Rozmawiał Marcin Łada